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“京津冀协同发展”中的市场与政府

2014年5月5日来源:金融时报浏览:字体:大中小

  “京津冀协同发展”上升为国家战略以来,热点频频。先是一些概念股受到追捧炒作,随后保定等地房价的飙涨让人产生“房价一体化”的担忧,最近,又有媒体报道,北京把能源密集型污染企业外迁的计划遭到周边省市抵制。种种情况表明,目前人们对“京津冀协同发展”存在简单化理解的倾向。

  很多媒体上频频出现“京津冀一体化”的提法,其实在概念上都不准,官方表述是“协同发展”。“一体化”含有“合并”之意,偏于简单,而“协同发展”则是三地在各自发展基础上的配合,是一个渐进落实的国家战略。

  党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的改革目标,在笔者看来,京津冀协同发展正是一道复杂的国家治理考题,在这其中,首要的问题仍是处理好政府和市场的关系。

  京津冀协同发展要发挥好市场的决定作用。也许眼下相关部门正在研究污染企业外迁计划,媒体也在跟风热炒。然而,企业搬迁不是小事,涉及经营成本,也涉及个人生活,外迁的事这么热闹,企业员工们知道么?企业负责人同意么?迁入地的居民接受么?企业作为市场主体,注册在哪里、选址在哪里,完全是一种市场行为,政府可以通过政策引导,但不能简单拉郎配,更不能强迫。长期以来,一些地方为招商引资绞尽脑汁,甚至无原则的在土地税收等方面做出优惠承诺,就是为吸引企业落户投资,但有时效果仍不理想,企业会从经济角度“用脚投票”。反过来,如今疏解大城市压力,引导企业分流或外迁,恐怕也不是凭号召就行,更无法用简单的行政命令,而是要在政策、资源、市场环境等方面创造条件,引导企业“走出去”。

  不过,加强协同发展,缓解“城市病”,单凭市场力量也不够。按照市场逻辑,企业就是要向资源多、条件好的地方集中。市场或许也能自我调节,比如当北京拥堵不堪时,部分企业可能会主动“外迁”,或者当“大饼”摊到七环、八环乃至十环时,也就是自动实现与河北的“一体化”,但这样的发展显然要付出巨大的成本。因此,京津冀协同发展仍要更好地发挥政府的作用,加强规划引导,抑制市场的盲目性。

  在京津冀协同发展中,政府如何更好地发挥作用,才能做到既不影响市场决定作用,又让市场主体的行为朝着政策规划的方向发展?笔者觉得,解铃还须系铃人。发挥政府作用,促进协同发展,不代表政府又要越位,而是把政府摆到一个合适的位置,把被行政因素扭曲的资源配置还原到本来面目。

  首先,要继续进行政府自身改革。长期以来的城市病,其病因包括政府的因素。企业为什么聚集北京?谁愿意承受拥堵?无非是因为这里有资源,特别是行政资源。在“跑部钱进”盛行的时期,企业只有贴近北京,才贴近审批者,才方便与审批者深度“沟通”。在政府深度介入资源配置的情况下,只有靠近行政中心,才能在信息等方面“近水楼台先得月”。因此,必须进一步转变政府职能,减少和下放行政审批,消除“跑部钱进”的土壤,也就消除了企业向北京积聚的动力。

  其次,要促进社会公平。社会公平似乎是一个宏大的命题,但对于京津冀来说,也有具体指向。人才为什么聚集北京?谁愿意呼吸雾霾?无非是以北京户口为代表的巨大福利差别使然。在京冀接壤的一些地方,也许学校距离很近,但考北大清华需要的分数会相差很多。北京集中了优秀的教育资源、医疗资源,北京户口意味着巨大的社会福利,仅这几项,就会成为人口外迁的阻力。政府要善用手中资源,把资源向薄弱方面倾斜,朝着公平方向分配,为协同发展减少落差。

  再次,要树立正确的政绩观和大局观。就污染企业外迁来说,如果每个地方都只想要产值高、不污染的优质企业,那么,协同发展就无解。过去,各地为GDP不择手段,连污染企业也抢,如今,中央改进考核方式,不惟GDP论,于是地方普遍注重绿色发展,不再欢迎污染企业,这当然是进步。但另一方面,如果都想着把既赚钱又干净的企业留给自己,把污染企业推给别人,这难道不也是一种狭隘?最近围绕PX项目的争议,人们关注“邻避效应”这一概念,即某些效益为全体社会共享、但负外部效果由附近居民承担的项目或公共设施,总会受到选址周边居民的反对,除PX外,火葬场、垃圾处理厂、公共厕所、通信基站的建设也会遇到类似问题。违法的污染企业当然要关,但要求所有企业零排放也不现实。很多企业的生产为社会运行所必需,虽有一定的污染,但能合法排放,并受到有效监管,这些企业的存在和运行也应得到保证。协同发展需要三地在产业布局方面有所区别,这就需要正确的政绩观和大局观。习近平总书记要求打破“一亩三分地”的思维定式,河北省委书记周本顺最近说,不以河北一地之小私损京津冀三地之大公,都共同指向这一问题。

  当政府之手与市场之手更加“协同”时,京津冀的协同发展一定也能更加顺畅。