中国产业动态网

在北京设立首都特区?可能性几乎为零

2016年6月21日浏览:字体:大中小

  最近,关于“首都特区”的传言又多了起来,朋友圈里广泛流传的一个版本是,北京“四环内”将划为中央“直管”,北京直辖市未来管辖范围仅限于四环以外,然而从行政体制、城市结构、城市治理与京津冀协同和国际比较四个方面来看,很容易判断出这个传言并不靠谱。

  行政体制

  中国现有的行政区划体制,并没有给“首都特区”留出空间。

  全球大多数国家的首都,都是单设一个一级行政区划(可能叫省、州、直辖市、都)等,但有个别首都,是以首都特区的形态存在,其区域由中央政府直管,典型的如美国的哥伦比亚特区(DC),澳大利亚首都领地(堪培拉)等。主张设中国版“首都特区”的,实质上也是主张设立一个类似于美国DC这样的行政区划。

  然而,中国是否具有设立这样的行政区划的条件呢?

  首先,美国、澳大利亚等设立只属于联邦政府的首都特区,与联邦制国家有关。作为各州联合体的联邦政府,要在各州之间保持不偏不倚,需要将联邦政府置于任何一州之外,并且圈定一块面积较小的固定领地。而中国并不是联邦制国家,国土并不是由各个省、自治区、直辖市以契约方式联合起来的,因此中央政府不存在设在一片不属于任何省级行政区划的所谓“中立土地”上的必要性。

  其次,中国《宪法》中并未给首都特区留出制度空间,如果要新设这样的行政区划,需要经过宪法修改的程序。

  其三,从首都特区的制度选择来看,可以有两种选项,一种选项是首都特区作为中央政府的派出机构,另一种选项是首都特区本身作为一个做实的省级政府。这两种形态都不合适。

  如果首都特区作为中央政府派出机构,那么首都特区就不能设省级人大、政府,首都特区自身已经是国务院的派出机构,也不可能再推选全国人大代表(美国哥伦比亚特区就没有参众两院议员),换言之,如果首都特区设立,首都特区的公民在现在的间接选举制度安排下,就将事实上无法行使作为公民的选举权和被选举权。为了解决这个问题,唯一的办法是首都特区内的户籍居民在形式上继续作为北京直辖市居民,在人口统计和参加选举时继续纳入北京市相关行政区,从而在事实上形成首都特区内中央政府派出机构和北京市政府双重管理的格局。

  如果要避免前述尴尬,首都特区本身也可以直接作为一个特殊的省级行政区划。但如果首都特区本身又是一个行政区划,相当于将北京直辖市人为分割成两个,而首都特区本身不再作为国务院派出机构,其“直管”的特色还大打折扣,显然也不现实。

  城市结构

  从北京市既有的城市结构来看,将城市核心区独立出来不现实。

  关于“首都特区”的范围,目前比较普遍的有两种说法,一种是以四环为界,四环内为“首都特区”,四环外则是“北京直辖市”;另一种则以东城区和西城区为限,目前被定位为首都功能核心区的东城、西城作为“首都特区”,东西城以外作为“北京直辖市”。

  这两种说法中,“四环内外”说显然更加不靠谱。

  首先,北京市城市功能高度集中在四环以内。北京市六大经济功能区(中关村[-1.39% 资金 研报]、金融街[-1.25% 资金 研报]、CBD、经济开发区、临空经济区、奥林匹克中心区)中,有3个(中关村、金融街、CBD)全部或部分位于四环以内。这3个区域在六个功能区中的占比,从业人口数占76%,营业收入占79%,利润更占到九成。如果四环内部全部改为“首都特区”承担狭义的“首都功能”,那么只有两种结局,要么是相关的经济功能需要大规模迁出,这需要耗费的成本、人力、物力都是不可想象的;要么就是这些经济功能继续维持现状,新的“北京直辖市”将陷入经济空心化的窘境,居民很多产业很少,经济总量、人均GDP都将沦为四大直辖市之末,甚至不如广州、深圳,以及一些较强势的二线城市(如武汉、成都)。

  此外,中关村的特殊地位,也使得以四环为界分割北京市很不现实。中关村国家自主创新区的从业人员、营业收入和利润总额分别占北京市六个主要经济功能区的54%、52%和30%。中关村本身就是“一区十六园”,其核心区又正好位于西北四环南北,如果以四环为界对北京再行分割,中关村将变成一个“跨省园区”,管理协调难度大大增加,显然不利于北京建设[-3.51%]全国科技中心和全球创新中心的战略目标。

  那么如果是以东城区、西城区合并的区域作为首都特区呢?这种可能性同样非常小。

  首先,虽然中央国家机关大部分位于东城、西城区,但东西城并没有集聚全部首都功能。中央领导人住地之一玉泉山,以及中央党校、国防大学以及绝大部分在京军事机关都位于海淀区(甚至位于四环外),外交使馆区大部分位于朝阳区,如果新的“首都特区”对这些首都政治功能无法统一整合,本身意义就大打折扣。

  其次,在东西城内部,中央国家机关无论从占地面积还是人员数量都是绝少数。据统计,在京中央机关公务员总数不超过40万人,不及东西城产业从业人员总数的五分之一。换言之,东西城范围内,与首都政治功能直接相关的公务员,在总人数中占比也不超过15%,东西城在北京城市整体格局中,经济功能非常凸显。

 

  从上图,就更可以一目了然这种情况。东西城常住人口占北京10.3%,但从业人员占比高达18.2%,GDP占比更高达22.4%。东西城的公共财政收入占比高于支出占比,更远远高于固定资产投资占比。主张北京首都功能核心区直管者认为,北京市将过多资源挹注在中心区域是制约北京市城市外围发展的因素,但事实上,从北京市的财政资源和资金资源投向上,中心城区并不占优势。

  金融业作为北京市最重要的支柱产业之一,其53.57%的产值是在东西城两个区创造的。而在北京市需要严控的外来人口方面,东西城合计仅占全市的6.6%,远低于其常住人口在全市的比例10.3%。

  北京市政府一直重视的高端产业,以所谓“总部经济”的形态呈现,根据2013年经济普查数据,北京“总部经济”的重心仍然在东西城。

 

  东城区和西城区的总部单位个数、从业人员数大致占北京全市的23%,但总资产占北京全市总部经济的73%(主要受大型金融机构总部影响),营业收入和利润总额也分别占到33%和70%。换言之,即使是东西城,也集中了北京市的高端经济功能,如果东西城作为一个所谓“首都特区”,这些功能几乎无法剥离或者外迁,北京市和“首都特区”围绕东西城总部经济之间会呈现出非常复杂的博弈格局。说白了,为了维系新的“北京直辖市”的发展,“首都特区”必须给北京市大量的转移支付,这种协调难度非常之大。